一年里，政府手上有多少钱，这些钱如何使用？这是温岭普通老百姓关心且要管的事。

　　香烟袅绕的会场、大嗓门的温岭方言和一问一答式的交锋——5月30日，温岭市泽国镇财政预算民主恳谈会上，110多名人大代表、群众代表对过去一年城建线的预算资金进行绩效评价。

　　如果说，10年前，台下发问的百姓还面露怯色，台上的官员大多心有顾虑；那么今天，质询和回答的人都已驾轻就熟。“去年公共自行车投入了300多万元，比预算多花了50多万元，但老百姓反映效果不好，钱都用到哪儿了？”“市政养护队预算是200万元，只花了140万元，也没花好。”……政府官员没有回避这些疑问，一一作答。

　　在社会公众对政府“晒账本”空前关注的当下，温岭老百姓不仅可以对政府花钱计划“说三道四”，还能对这些钱用得如何“指手画脚”。

　　2005年，温岭首创公众参与公共财政预算的“参与式预算”民主形式，政府财政预算均需经过人大代表和群众代表的“麻辣过堂”，大家共同管住政府的“钱袋子”。

　　经过10年财政“阳光实验”，这些从土壤里成长起来的草根代表们，对参与式预算有了习以为常的较真与自信，也生动演绎了百姓参与公共事务的无限活力。

　　预算走向透明——

　　自我革命的大胆试水

　　在新河镇披云大桥桥亭上，书写于百年之前的匾额“水不扬波”寄托着人们对平静安逸的期许。

　　然而，9年前新河镇财政收支表上，5800万元的财政赤字，足以令很多新河人无法平静。

　　到了今天，记者询问新河镇的财政情况，镇党委书记朱宝卿指了指桌上的2014年镇政府财政预算报告，一脸轻松：“赤字每年都是500万元、1000万元的减下来，去年起，赤字为零了。今年2.7亿元的预算怎么花，还是要让老百姓来说。”

　　一切的变化，始于2005年7月那场姗姗来迟的镇人代会。

　　那一天，镇人大代表赵敏华夹着公文包，匆匆赶来。他发现，会议多了一项议程——预算恳谈。

　　当年时任新河镇党委书记的金良明，被5000多万元的财政赤字压得喘不过气来。如何制定来年预算，让镇领导头痛不已。为解决这个难题，新河镇决定将预算细化，详细列出预算收支的具体用途，人大代表可以对预算草案提出调整和修正。

　　“我当时心头一震，当了这么多年代表，对附在政府工作报告后面的预算，一直不大关注。”看着第一次单独列出的预算报告，尽管只有薄薄几页，但对人大代表来说，都是新鲜的体验。这一回，赵敏华代表没有像以往那样，随大流，举举手，而是认真坐下来，一项一项地讨论。

　　那一天，镇政府领导班子9个人一字排开，坐在主席台上。台下，则是90名人大代表和来自全镇193名群众代表。他们人手一份《新河镇2005年财政预算(说明)》。

　　台上台下都有些不适应。有人回忆——台下代表人手一瓶水边喝边提问，台上领导人手一支笔边答边擦汗。

　　但即便“磕磕绊绊”，10年前的这场实验还是具有特别意义——“预算真的调整了”。当年，听取人大代表和群众代表的意见，镇政府车辆购置费从70万元调整为50万元，自聘人员经费从75万元缩减到70万元。

　　新河镇向西10多公里的泽国镇，也在同一年以另一种方式自发进行民主实验。时任泽国镇党委书记蒋招华也面临一个难题：一年的公共建设项目有30个，需要1.37亿元，但镇里只有4000万元。该上哪个项目呢？班子开了几次会，意见都不统一。

　　有人提议：“这些项目都与老百姓息息相关，请他们来一起商量决定。”

　　当时，民主恳谈会已经在温岭形成浓厚氛围，这一次，民主的触角伸向了原本神秘的政府账本。

　　那么，请谁来谈？泽国人想出一个简单又公平的法子：乒乓球抽签的方式选取代表。全镇12万多常住人口，每户一个号码，按比例选出275名代表。

　　恳谈当天，275个公民代表来了259人，对城市建设、基础设施建设等30个项目发表看法。最终，这些由老百姓自己选出来的12个项目成为了2005年城镇基本设施建设项目。

　　新河、泽国两镇的干部群众，当时都没有意识到，他们试水的公共预算改革在全国具有了开创性意义：公民通过民主恳谈等形式参与政府年度预算方案的协商讨论，人大代表审议政府财政预算并决定预算的修正和调整，实现对预算进行实质性审查监督的参与式预算。

　　2009年1月，温岭市人大历时一年半、八易其稿，出台《关于开展预算初审民主恳谈，加强镇级预算审查监督的指导意见》。次年，参与式预算在全市11个镇和5个街道全面推行，并在实践中不断突破深化：

　　在箬横镇，人代会前先按地域划为6个管理区，再分工业、农业、城镇建设、社会事业和综合治理5个专题小组，组织代表和公众对预算进行初审；在温峤镇，推行参与式性别预算，妇女开始大规模地走进预算恳谈会，使得政府以更趋公平的方式分配公共资源，体现两性平等；在坞根镇，试水参与式决算，成立预算审查监督委员会，对预算执行情况进行全程监督……

　　从最初的草根试验到参与模式的逐渐成熟，从乡土里走出来的参与式预算民主实践深深地扎根在温岭。

　　形式走向规范——

　　民主诉求的科学决策

　　夜幕降临，很多温岭市民习惯聚在锦屏公园和湖心公园散步、聊天。这两个公园之间，曾有一个投资1000万元项目被民意“叫停”了。

　　那是在温岭市建设规划、水利等单位的部门预算民主恳谈会上，眼尖的代表发现，建设湖心公园至锦屏公园的绿化工程计划1000万元被安排进了预算方案中。

　　“一个公园的配套设施项目，投入千万，值不值？”市人大代表诸葛碧如首先向这笔资金“开炮”。其他代表也纷纷表示，现在条件还不成熟，周边的居民还没有拆迁，上马这个项目为时过早。

　　几个月后，一直关注此事的诸葛碧如打开温岭人大网，查阅建设规划局等3个部门公示的预算细化表时发现，公园绿化工程和另一个被很多代表建议缓建的移山工程预算已经被取消了，取而代之的是代表们普遍提议的东月河防洪和老街拆迁等项目。

　　如今在温岭，每一个政府部门的花钱细节都要被公之于众。从2008年开始，参与式预算开启了一个新的路径，开始向温岭市级部门发力。各部门的年度预算包括“三公”经费，不仅要接受民主恳谈，还要在人代会上经历一场“麻辣过堂”。

　　今年温岭市人代会召开之前，市科技局长李福茂经历了一段“难熬”的时光：2014年科技局开支情况不仅要接受代表们的审议，还要在大会上投票表决。

　　这已是科技局第二年参加部门预算票决，李福茂尽管有些紧张，但还是信心满满。上交人代会审议的财政预算报告经过反复测算，他还带队去人大代表联络站向老百姓征求意见，“去年10月份开始布置，来来回回，修改的次数都记不清了。”

　　按照流程，早在人代会召开的一个多月前，代表们手中就已拿到各部门的“2013年的预算执行情况及2014年的部门主要工作任务和预算安排情况草案”。今年，代表们要集体审议经信局、科技局、科协和农林局4个部门的预算。

　　“代表们的意见集中在科技项目如何选择上，他们认为优惠政策要向中小企业倾斜，我觉得很有道理，都一一记下了。”2月26日傍晚，审议结束后，李福茂与其他几位负责人继续讨论，连夜研究修改。

　　第二天上午，修改后的预算方案就呈现在代表面前：各部门的“三公”经费有了不同程度的削减，科技局减少了工业一般性科技项目，把更多的资金划给了社会科技项目。

　　预算之争到此还没有结束。2月28日，温岭市人代会最后一天，全体人大代表对4个部门预算进行无记名投票。“市科学技术局赞成326票，反对18票，弃权9票。通过。”在经历了40天的层层挑刺之后，李福茂紧绷的神经终于放松了。

　　在这场财权变革中，每个部门都经历着一场从理念到制度的变革。“以前，预算就由几个人商量一下，交给财政局就好了。”李福茂和其他政府官员一样，都在努力适应这种变化：“现在不同了，预算和执行都要量入为出，科技经费怎么花，都需要经得起老百姓的监督。”

　　温岭市财政局局长王晓宇也有深刻体会：“一本政府账目体现的不仅是需求，也揭示了民意多元下的不同利益诉求，有了百姓监督，也促使我们把预算编制更合理、透明。”

　　决策走向公众——

　　百姓参与的有序表达

　　如今，只要你轻点鼠标，温岭所有部门、镇(街道)、单位的预算账本以及“三公”经费开销就能在网上看个一清二楚，内容细致到这家单位有几辆公车，改建一个小学厕所花多少钱。

　　温岭退休工人叶满河见证了温岭政府账本从神秘到公开的过程。2010年1月，68岁的叶满河接到了温岭市人大的邀请函，请他作为一名公民代表参加部门预算恳谈会。几天前，老叶在温岭日报上看到《关于公开邀请公民参加部门预算民主恳谈的公告》，就报了名。老叶说，当时报名，是因为老年人乘公交车难的问题比较严重，“我想提提意见。”

　　伴随老叶走进会场的脚步，也标志着温岭的普通公民第一次走进了部门预算恳谈。

　　几个月后，如老叶所愿，温岭市交通局在预算中增加了老年人减免公交车补助资金50万元。如今，像老叶一样为预算献计献策的公民，已有一个相当庞大的群体。

　　温岭市人大常委会设立了预算审查监督参与库和专业库。参加预算恳谈的人大代表和群众代表在这两个库中随机抽取。市人大常委会副主任林继平介绍，专业库目前有500多人，由熟悉预算及相关专业知识的人员组成；参与库目前有4万多人，有各级人大代表、村民代表以及外来人口代表、纳税大户等。

　　在温岭，向老百姓公开政府预算已然是一件天经地义的事情。2008年开始，温岭市人大就将预决算审查监督的所有信息在网上公开。2009年，8个部门的预算在温岭人大网、温岭政府网、温岭新闻网上首度公开。

　　2010年，市建设规划局首次在《温岭日报》上公布建设规划部门预算，是国内首次通过纸质媒体公布政府部门预算。时任温岭市人大常委会办公室副主任吴良颢还记得当年读者的热情。“当时，温岭日报刊登了市建设规划局2010年预算全文，密密麻麻一整版，报纸发行的当天，就有不少市民打电话来询问，为什么5.17亿元的预算总额和分项合计差了100元，由此可见公众对财政预算的关注程度。”吴良颢说。

　　到去年6月，温岭在全国县级城市中率先实现所有部门、镇(街道)预算全公开。最后一个公布的温岭市教育局“账本”，在《温岭日报》上刊登了整整3个版，总计16.01亿元。大到上千万元的维修改造工程，小到千把块的退休人员工资，各项收支预算明细、“三公”经费预算、为民办实事项目预算等都一览无余地公之于众。

　　政府的账本越来越厚。“以往，人大代表看到的预算大多是一张纸、一张表，现在的部门预算都超过50页，变成一本书了！”参加温岭市农林局预算恳谈的温岭市人大代表廖春寿说，从一张纸到一本书，说明政府提交的预算更完整了，“钱袋子”的透明度越来越高了。

　　随着民主恳谈从乡镇级向市级发展，预算审议的内容也变得更为专业，这些年，温岭市人大还成立了“阳光预算宣讲小组”，面向人大代表和老百姓，举行各类不同形式的预算知识培训。温岭市民主恳谈工作办公室主任陈奕敏对此表示认同，“所谓‘参与式预算’，就是要让更多的老百姓参与到财政预算中来。老百姓的意识转变需要一个过程，首先要让他们明白，自己的参与是多么重要，能改变多少东西。”陈奕敏说，“参与意识是第一位的，至于专业知识，我们可以通过培训来提高。”

　　理念走向制度——

　　改革创新的不懈努力

　　“这一路走来的多少辛酸，在这一刻都已烟消云散。”2011年8月底，温岭市人大常委会主任张学明看了一遍又一遍刚刚收到的文件——《中共浙江省委关于加强“法治浙江”基层基础建设的意见》，其中有一条——向全省推行“参与式预算”等基层新做法。

　　十八大报告在谈到推进政治体制改革时，提出要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。4年前，温岭就试行编制全口径预算草案，去年，该市涵盖公共财政预算、政府性基金预算、社保基金预算和国有资本预算的全口径预算草案已全部完成。

　　改革创新的进程，从来不是一帆风顺、一蹴而就的。

　　张学明自2007年上任市人大常委会主任以来，致力于推广“参与式预算”。“保证民主参与的生命力，必须形成制度，才不会出现人走政息的情况。”张学明说。这些年，温岭市人大不断健全完善相关制度，努力确保“参与式预算”不因领导更换而随意变化，甚至消失。

　　“改革就是自我削权，几千万元的预算资金，以前大都是领导说了算，现在要民主恳谈；过去的习惯是少数人决策、少数人监督，现在要还权于民，多数百姓说了算。这对我们的执政理念是一次巨大的冲击，干部的思想认识需要一个过程。”同样在为“参与式预算”推广而奔波的陈奕敏也深有感触。起初，有些干部认为上级对这项改革没有要求，这是自找麻烦，但随着改革的深入，越来越多的人看到了好处和变化，转变了观念，成为了改革的支持者和实践者。

　　何培根所在的温岭市人大常委会财经工委，是监督政府及各部门预算的工作机构。“参与式预算能否产生作用，关键看执行。这需要强有力的监督，确保预算执行到位，也为下一年度代表审查预算提供依据。”

　　近年来，伴随着参与式预算的深入，温岭市人大将预算监督的触角逐步向债务和重大项目延伸。从2009年开始，专门组建了市人大常委会政府性债务跟踪监督小组，形成了每半年检查一次政府债务管理情况的工作机制。

　　温岭市人大常委会在每年人代会前还有一个“重任”——审查超过3000万元的政府新增项目。温岭专门出台制度，规定凡是财政资金投资3000万元以上的项目，都要经市人大常委会监督把关。

　　从2010年至今，温岭市人大常委会共对145个拟新增重大项目和84个重大前期项目进行审查，对30个项目提出了重新论证或调整的意见，其中取消了5个项目，涉及资金23.776亿元。

　　如投资规模达1.5亿元的中华北路移山工程项目，经部门预算民主恳谈及人大常委会审议，被暂缓建设。根据代表和公众提出的意见，市政府将各部门压缩的2992.2万元“三公”经费用于“五水共治”；交通部门增加1000多万元资金用于民间危桥改造；松门镇将减下来的1990万元的经费改用于民生工程。

　　坞根镇镇长林锐告诉记者，原来预算执行过程中，会有各种各样的人来要钱、批条子。“现在预算全公开，谁来要钱，就看看预算上面有没有，有就给，没有就对不起了。”

　　“规范化、制度化让官场上的‘关系’变得不再那么可靠。”在张学明看来，推进公共预算改革最终的目标，就是要让有限的财政资金在党领导人民治国理政中发挥出应有的作用，让政府的每一笔收入和支出都能够置于阳光下接受应有的监督，让根本政治制度能够最大限度地激发出它应有的活力，让我们党的执政能力得到应有的提高。“如果能坚持下去，对改进党风政风、践行群众路线、促进社会和谐都是大有裨益的。”

　　温岭政府账本

　　温岭市16个镇(街道)已全面推行，4个部门预算在人代会上由全体代表票决通过。

　　全市所有镇(街道)、部门及下属单位的预算和“三公”经费在网上公开，总额达40.43亿元。

　　温岭市各镇提出预算修正议案88件，预算调整资金达2295万元。

　　建立预算审查监督参与库和专业库。目前市级参与库40159人，由人大代表、所有村(居)民代表、纳税人代表、工青妇代表和大专以上学历外来人员等组成。

　　审查拟新增的3000万元以上政府性重大投资项目和重大前期项目，从2010年至今，通过审查变动的项目有30个，占总投资比例的44.3%，取消5个项目，涉及资金23.776亿元。

原标题: 管好政府“钱袋子” 温岭公共预算改革的阳光实践